日盈观点|政策性发言对于赴美上市公司的重要性——浅谈美国官员对中国企业的审计透明要求的政策导向的深远影响

  本文撰稿人:邵逸俊

  一.美国司法审查中的一种公开但非明文的规则
 
  在美国,无论是联邦还是州层面,判例法和成文法都对着国家的治理起到主心骨的作用。但是,有些地方可能存在例外。例如反垄断调查、移民入境政策、以及赴美上市的规则修订等。
 
  虽然前述的三种例外在某种程度上还是受到了美国联邦法系统的掣肘(例如违宪审查),但是基于两点理论,多数状态下,联邦司法系统还是对这些政策基于一定的尊重。
 
  第一,以美国证券交易委员会(SEC)为例,其是在美国国会基于1933年证券法的状态下设立的,而美国1933年证券法是符合美国宪法的立法要求。是一个合宪合法成立的组织机构。那么对于其中的专业性知识,美国司法体系会有天然的尊重性。
 
  第二,美国曾经有一个知名的关于行政法的案例,称为雪佛龙案(Chevron U.S.A., Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc.),这个案子在美国的知名度并不亚于刑法上的辛普森杀妻案,是美国行政法及行政机关法律解释权一个权限分水岭。这个案子中,联邦最高法院做出一个判例解释:当国会并没有对一个法律条款进行司法解释的时候,联邦最高法院是否尊重该行政机关的解释取决于该行政机关是否在其允许的法定权限范围内进行解释。(. . . when appropriate, that is highly deferential to government agencies: "whether the agency's answer is based on a permissible construction [emphasis added] of the statute", so long as Congress has not spoken directly to the precise issue at question.)
 
  由此可见,作为非经济领域专家的联邦法院系统,在审理此类涉及上市贸易案件中,将会极大听取中立专家的意见,并从中判断SEC的解释权是否存在于法定允许范围之内。而雪佛龙案本身其实允许行政机关在国会对某些定义并没做出司法解释的情况下自行做出解释的。
 
  这是很重要的,因为这意味着居于类似位置的行政机关或者履行行政机关部分职责的社会性组织,是可以有很大幅度的解释权的。
 
  法律在一段时间内是恒定的,但是执行机构的解释权将会深深影响着具体政策的操作。
 
  目前国内的专家学者可能对于《外国公司问责法案》有过研究,认为只要将中国公司的常规审计文件交予符合美国上市公司会计监管委员会要求资质的会计审计事务所即可。(该法案其实本身并不长,仅仅四页纸,其中快到一半都是定性,所以有机会笔者考虑将其全文给翻译)
 
  这想法本身是基于对《外国公司问责法案》的解读,本身并没有错误,但是问题在于美国司法机关对于行政机关或者类行政机关的一种尊重,那就是在符合要求范围内,“最终解释权归国会,但是国会没解释的,那么归SEC”所有。
 
  二.外国公司赴美上市制定的核心机关,SEC国际事务办公室。(Office of International Affairs,OIA)
 
  “庙小妖风大,池浅王八多。”“阎王易见,小鬼难缠。”用来形容这个办公室再贴切不过了。SEC国际事务办公室和该办公室的领导YJ Fischer恐怕很多中国法律专家学者并没有听过,甚至其个人的知名度都无法在任何网站上搜索到很多踪迹。但是这个办公室的威力远远高于上市公司会计监督委员会(Public Company Accounting Oversight Board,PCAOB)。
 
  因为PCAOB只不过是一个基于SEC要求及相关证券法规进行上市公司审计规定的非营利性公司,公司再大也是仰人鼻息的。没错,听上去是个官方机构,但是实际是个公司。美国很多证券监管体系都是非营利性公司。因为美国政府是个小政府,不喜欢大包大揽,基本上都是希望监管由市场导向的。美国证券金融监管局(FINRA)也是一家私人公司。这些地方都是存在裙带关系和某些经济顾问公司及审计会计公司存在长期的“人才交流互换的”。笔者亲眼见识到,为了让子女的实习履历光彩,教授不遗余力地将FINRA实习或者低阶职员的女儿作为客座嘉宾出现在笔者的课堂上,虽然她对于FINRA的见识让笔者有点持保留态度,但也让笔者有深刻体会名为“人才流通”实为利益输送的活生生例子。
 
  而OIA则不同,这个办公室低调,甚至领导人的履历根本无迹可寻,但是却杀人于无形。在SEC官网上,对于该办公室的介绍也是短短一段话(有兴趣可以去看一下,https://www.sec.gov/oia/Article/oia-about.html)。但是最后一句话是最关键的,“Using OIA staff's understanding of international markets and foreign law and regulations, OIA provides the Commission and SEC staff with advice and assistance in international enforcement and regulatory matters.”这句话的意思是,根据本办公室的对于国际市场和外国法律规则的理解,本办公室为SEC及其职员在跨国执行及国际规则方面提供意见与帮助。
 
  换句话说,这个办公室是可以左右SEC做出的解释、甚至可以左右SEC对国会递交的报告,以反馈法律的执行力度和合适性的。
 
  YJ Fischer女士,作为该办公室负责人,其的背景更是难以在网络上查到,笔者仅仅知道她于去年担任办公室负责人,具有哥伦比亚大学法学院法律博士资质,具有相当复杂的履历,其在SEC履职申明中提到其曾在中东地区工作,并且倡导信息透明化,反对强制的通讯装置反应坐标位置。过去的履历,从一份结婚申明中可以看见其曾在弗吉尼亚担任过一个信息传输公司高管,在此之前曾为联邦政府服务,参与伊朗核协议谈判及叙利亚的武装停火协议谈判(https://www.nytimes.com/2017/11/26/fashion/weddings/yj-fischer-daniel-schwerin.html)。可以说,Fischer女士具有强大而复杂的背景,其履职范围涵盖国防、外交、信息安全并且拥有深厚的法学功底。
 
  其在今年5月24日的国际证券协会理事会(International Council of Securities Associations,) 大会上的发言,其实明确了未来SEC将会采取何种态度对待中国赴美上市公司。非常有意思的是,这个发言是在国际论坛上而非国会相关委员会上的发言,在美国政治生活里,这个是可以有变动性的。只有对国会发言基本明确是你的态度,这种国际论坛的发言,则只具有风向作用,视为投石问路,一旦与之后的政策发生更改,则会以学术讨论并非官方来进行辩解。(我们当初只是来探讨一下的嘛~)
 
  关于这个演讲稿的全文可以在SEC的公开网址上查询到(https://www.sec.gov/news/speech/fischer-remarks-international-council-securities-associations-052422)。碍于篇幅,笔者着重谈下两个关键的片段。
 
  第一个就是她个人对中美关于证券上市协调谈判对于其办公室影响的判断,先说结论吧,几乎没有影响。也就是说无论中美谈判如何,她都会按照自己的理解进行判断是否存在要求额外的审计资料。
 
  她在演讲稿的重点阐述如下。
 
  First, PCAOB-registered public accounting firms must provide the PCAOB with access to their audit work papers, and, any claim that audit work papers cannot be produced because they contain national security materials is questionable at best; (PCAOB注册的会计事务所必须提供PCAOB所有的审计材料,任何基于国家安全而拒绝提供材料的声明都是存有最大疑虑的)
 
  Second, although there have been ongoing and productive discussions between US and Chinese authorities regarding audit inspections and investigations, significant issues remain and time is quickly running out;(虽然中美有关部门对于审计调查进行了有建设性的谈判,但是重大分歧依旧存在并且时间快要耗尽了)
 
  Third, even if US and Chinese authorities reach an agreement in the near future to commence PCAOB audit inspections and investigations in China and Hong Kong—and I want to emphasize this point—such an agreement will only be the start towards satisfying the PCAOB’s statutory mandate; and (即使中美达成协议在不久将来允许PCAOB审计流程可以针对中国和中国香港,这个协议也只是仅仅满足PCAOB的法定强制的开端)
 
  Finally, should the issuers or the relevant Chinese authorities wish, they can effectuate the voluntary delisting of China-based issuers that they deem “too sensitive to comply” with PCAOB requirements, but allow other companies and audit firms to comply fully with the PCAOB inspection and investigative processes, thereby allowing the remainder of China-based issuers to avoid potential trading prohibitions in the US.(最后,如果中国有关部门希望,他们可以直接从美国退市,如果他们认为因为信息敏感无法满足PCAOB的要求,但是其他愿意服从规则的企业可以留下,这个将避免这些中国发行人在美面对潜在贸易限制。)说白了,就是个要么服从规则,要么退市。
 
  所以,即使美国的外交部门与中国达成任何协议,OIA有法律依据拒绝承认。这个不是因为美国的强词夺理,而是因为美国的外交协议转为国家的法律,并非仅仅国家元首签字,而是需要通过国会参众两院进行投票表决后才行,否则并没有法律效力。虽然SEC作为独立的联邦行政机构,由参议院提名总统任命,但是所依据的法律必须是美国的准据法和宪法,未生效的的外交协议,只是空头支票罢了。
 
  这个开场白是充满了杀气,也有着回旋余地,因为如果关系好了,OIA可以在自己权限范围内扩大解读,如果政策缩紧,那么就反过来。但是从此时此地的论坛效果,笔者觉得更加充满威慑气息。
 
  第二,对于PCAOB和外国公司问责法,其认为中国赴美上市人员必须服从,没有多少讨价还价的余地。“Given the importance of audit inspections and investigations to investor protection, in 2020, with bipartisan support, Congress said that it was time for all registered public accounting firms to comply with their obligations under Sarbanes-Oxley, and passed the Holding Foreign Companies Accountable Act (or HFCAA). The mechanics of the HFCAA are fairly straightforward. (基于审计调查的重要性和对于投资者的保护,在2020年,通过参众两院的支持,国会要求所有的注册审计公司必须遵守萨班斯-奥克斯利法案,并且通过外国公司问责法,该法律的机制是显而易见的。)
 
  First, the HFCAA directs the PCAOB to determine whether it is unable to inspect or investigate completely registered firms located in a foreign jurisdiction because of a position taken by an authority in that jurisdiction. (外国公司问责法案指示PCAOB决定是否在外国管辖范围中的注册公司是否基于管辖地政府而无法进行审计检查)
 
  Second, the HFCAA directs the SEC to identify issuers that file annual reports that include an audit report prepared by auditors covered by the PCAOB’s determination. (外国公司问责法案指示SEC判断发行人年报中的审计报告是否由PCAOB所认定的审计人员进行审计)
 
  Finally, after three consecutive years of an issuer being identified by the Commission under this process, the HFCAA requires the SEC to impose a trading prohibition on the securities of those issuers.(在三个连续年都是由SEC进行这个流程,那么外国公司问责法要求SEC对于这类的发行人股票进行流通限制。)
 
  Since the HFCAA was signed into law, the PCAOB has determined that there are two jurisdictions—China and Hong Kong—where local authorities prevented the PCAOB from inspecting or investigating audit firms completely. And, in a largely administrative process, the SEC has commenced the process of identifying issuers that have filed annual reports with an audit report prepared by an audit firm in a jurisdiction subject to the PCAOB’s determination under the HFCAA. These issuers may face potential trading prohibitions and, ultimately, delisting as soon as 2024. As of May 20, 2022, the Commission had conclusively identified 40 such issuers.”(自从外国公司问责法案以来,PCAOB就只有决定中国和中国香港的政府阻止PCAOB进行彻底的审计调查。而且,在一个很大程度上属于行政程序的过程中,SEC已经开始对提交了年度报告的发行人进行识别,这些发行人的审计报告由审计公司编写,且位于外国公司问责法案管辖范围内。 这些发行人可能面临潜在的交易禁令,并最终最早于2024年退市。 截至2022年5月20日,已经确定了40家此类发行人。)
 
  总结下,外国公司问责法案针对的对象其实只有中华人民共和国,因为作为一个不同的政治政权,相互之间的间隙很容易蔓延到经济市场上来。所以这个法律名为外国公司问责法案,实为中国公司问责法案。而额外的信息要求,名为从PCAOB过来的要求,实际上是从OIA、这个SEC对国际事务的研究核心过来,只有彻底了解了该办公室领导人的学术、政治理念,才能够判断法律运行的走向。
 
  证券上市是需要法律规则的,但是政策性的东西往往会影响了法律的实行,法律执行是可以松紧的,所以希望国内的同胞学者能够重新进行有针对性的研究,希望能够这篇文章能起到抛砖引玉的作用。

  点击下载《外国公司问责法案》

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